洪振豪/G哥山難省思:免於不合理受罰 - 南投
By Andy
at 2019-02-02T14:11
at 2019-02-02T14:11
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洪律師應該不用多介紹了,對台灣登山很有了解且影響力的律師
洪振豪/G哥山難省思:免於不合理受罰,還是只能依賴政府善意?
https://goo.gl/xLvyB1
素有G哥之名的登山好手吳季芸,日前因攀爬南三段意外墜谷待援,最後依然不幸罹難,
長眠於她所深愛的山林中。
筆者不認識G哥,只能從眾多山友口中瞭解G哥事蹟,並想像G哥一個人在山林間活躍的種
種。G哥的體能與心理強度絕對都有一定水準,否則無法一年有超過127天都待在山上生活
。作為一個熱愛山林也關心山林事務的人,G哥的死,筆者無比嘆息。
繼2015年張博崴山難國賠案後,台灣岳界很久沒有這樣得以突破「同溫層」的高矚目案件
了。張博崴案也好、G哥案也好,都因個案本身的特殊性,而受廣大輿論熱議。以G哥案來
說,筆者認為是G哥的人格特質,以及其行事風格,突顯出一種當今社會已少見的價值,
這在作家龍應台的筆下躍然紙面。也因此價值,引起了公眾共鳴,並從各角度探討事件的
意義。
然而,登山法律與政策的討論始終屬於深水區;特別是「搜救費用」的求償問題,一旦冠
上「黑山」、「濫用資源」的大帽,各方勢必短兵相接,砲火四起,而真正重要的課題卻
隱沒在各種「惹議」的斗大標題中,無法得到充分的關注與討論。
消防隊可向G哥家屬求償搜救費嗎?
據報載,「南投縣消防局初估……出勤費用總共逾245萬元,比搜救落跑山友還高出十餘
萬元,但不會向吳季芸的家人追償。」若該報導指的是,南投縣消防局認為他們可向G哥
家屬求償,但其「決定不求償」的話,顯然是對行政法上的行政處分概念有所誤解。
事實上,當搜救人員接觸到G哥時,G哥既已死亡,意謂搜救費用的求償相對人,在求償處
分做成前已不存在,依法是「無法作出處分」的,自然也不可能轉向G哥的家屬,或自G哥
的遺產進行求償。這和假設有成功救到G哥、G哥存活,搜救費用求償的處分送達生效後G
哥才死亡等,是完全不同層次的問題。
此外,若G哥當時有同行伙伴,求償處分又會如何發展?
可以向同行伙伴求償嗎?
去年(2018)2月,於花蓮縣境內發生兩起八通關日治越道的案件——亦即馬沙布山難事
件、土葛崩壁山難事件——可供借鏡。依據上開兩案,可預期若G哥案有「同行伙伴」,
該伙伴可能面臨高額搜救費用的求償。
查南投縣登山自治條例與花蓮縣登山自治條例等均有極類似條款,條例第14條第1項係規
定,「於特殊管制山域從事登山活動遭受登山事故,由本府進行搜救者,本府得以書面命
其負擔」;因此,G哥的隊友可能與花蓮縣兩起山難存活隊員一樣,遭南投縣政府求償搜
救費用。而其求償的法源依據,來自條文中提到的「其」,因如此規定有不明確之處,故
給予地方政府有解釋為包含「同行伙伴」的空間。
然而,這樣的解釋並不正確。參考我國於2016年率先通過施行,算是我國登山自治條例濫
觴的臺中市登山自治條例就搜救費用求償規定之立法理由,「從事登山活動,由本府『進
行搜救而獲救』者,命『獲救人員』支付搜救費用」,可知條文中的「其」係指「因搜救
而獲救之人員」(注意,依此立法理由,得請求搜救費用的情形,限於因搜救而「獲救」
之人員!),明顯不包含「同行伙伴」——「同行伙伴」並沒有「被搜救」的需求,更無
「獲救」情事可言。
據筆者瞭解,在搜救費用求償的個案中,身為地方政府自治條例之上級訴願救濟機關的內
政部,也發函地方政府,要求其重新審酌搜救費用求償處分之合法性、有無自行撤銷處分
之可能性。
該函文主要質疑「登山自治條例的立法目的到底是什麼?」、「搜救費用收取的對象到底
是誰?是被搜救者還是同行伙伴?」換言之,即為向「同行伙伴」求償之合法性有所疑慮
。
是以,筆者認為,內政部清楚搜救費用爭議何在,並明確點出了前述條文的缺陷。因此,
向「同行伙伴」求償搜救費用的各案件,最終經上級機關維持原處分(即求償)的可能性
應該不高。
山搜執行間。 攝影/雪羊
山搜執行間。 攝影/雪羊
搜救費收或不收,依賴政府的「善意」?
假設這次搜救行動成功救到G哥的話,搜救費用是否應求償?
筆者認為不應該。G哥並非莽撞無知的登山客,以G哥的登山素養及事發後努力維生、求救
的種種努力,包含攜帶通訊定位器材、安排留守人並留下詳細的登山計畫書、精確報出事
發地點座標等,已最大幅降低搜救成本的支出,並沒有哪一點稱得上「濫用」。G哥種種
的登山準備,理論上足讓南投縣政府「罰不下手」才是。
只可惜,登山條例似乎將「用到搜救資源」等同於「濫用」,即便政府基於生命權保障,
有提供基本急難救助的義務;即便登山者完全符合相關行政上要求;又即便請求政府救援
時,待援者已儘可能避免搜救資源的無謂投入。但「只要是動用到搜救資源」,地方政府
仍然得以向被搜救人請求支付搜救費用,這也是筆者長期質疑該條文有違憲爭議的原因之
一。
或許南投縣政府會說,條文是規定「本府『得』(ㄉㄜˊ)以書面命其負擔」,因此南投
縣政府也可能「不會」命支付搜救費用。然而就像前述內政部發函地方政府的函文中,也
一併質疑「地方政府到底是用什麼判斷基準在決定『收』與『不收』」一樣,這種標準不
明、只能繫於政府「善意」的條文規範,絕對不利於登山活動的健全發展。
蓋條文本身的不合理已如前述,何時政府會將「選擇收費」的寶劍重重揮下,也沒人說得
準。就像在G哥案後,最新發生在北大武山的山難事件,有與前述條文類似規範的屏東縣
政府,據報載即欲依該縣登山自治條例收取搜救費用。換言之,登山者始終得面臨不合理
的條文規範,並隨時處於被求償搜救費用的不安定狀態。
必須強調的是,「用到搜救資源」絕對不直接等於「濫用」,也不該直接等於「濫用」。
所謂的「濫用」,應當是不當超出「該用、必須用」的範圍外,才會有「濫用」的問題。
山難事件中基本款的搜救資源提供(本文217頁以下),本該屬於政府落實生命權保障、
對於正當戶外休閒,堅定提供「該用、必須用」的部分。這也與我國政府對整體戶外活動
的政策思考有關。
到底政府願意為促進國民體育、戶外活動發展以及強健人民體魄的目的,付出什麼樣的成
本與代價?筆者認為,肯認並包容適度的風險、就政府才有的資源提供無條件但適度的支
援(特別像山難救難直昇機等)、法令制度面上的精簡和便民、適度開放民間參與、官民
協力(如哈崙救援)等,應該是可行也重要的方向。
再說登山活動也不該被特別對待,諸多可能用到搜救資源的戶外活動中,唯獨苛責登山者
並不合理。條例中「用到搜救資源」一律等同「濫用」的思維,絕對是必須打破的迷思。
盆駒山草原。 攝影/雪羊
盆駒山草原。 攝影/雪羊
如何善用G哥留下的資產?
G哥罹難後,也讓不少山友思考,日後該如何更有效率地統合民間力量、加速救援,避免
再度發生明明僅離G哥不遠,卻因資訊流通上的不即時,而未能及時伸出援手導致憾事再
次發生。
具體手段上,比如可以將協作等山區業務從事者之無線電頻道加以統整、提供第三方留守
諮詢服務、成立封閉性山難通報社團或互助會等。但相關手段共通的擔憂,在於實際救援
行動上,馳援者本身仍可能因同為「爬黑山」,而讓救援行動難以正當開展,畢竟各式處
罰就在不遠處明晃晃地亮著,眾人滿腔的熱情也只能回歸沈寂。盼近期《國家安全法》修
正、入山管制廢止、入園管制鬆綁等措施能積極推動並落實,有效降低「黑山」帶來的疑
慮。
交通部觀光局將2020年定為「脊樑山脈旅遊年」,表示將推廣發展台灣獨有的四季高山、
原民及人文生態。相關會議中,亦提及了我國擁有世界少見高密度的高山地形,「如何讓
台灣特有高山脊樑山脈及原住民生態成為世界級資產,盼望讓世界看見台灣」,似受到主
管機關相當程度的重視。觀光局甚至拍攝了精美的高山之美的影片,引人入勝。
筆者認為,應以此為契機,就我國登山活動管制政策做出通盤檢討與因應。除了已被外國
友人具體垢病的入山入園制度外,如前述不當收取搜救費用、不當介入登山活動的地方自
治條例也有全面檢討與修正之必要。還是,2020年之後,我們依然只能依賴地方政府的「
善意」,相信地方政府一定會微笑歡迎、不對遠來的外國登山客依登山條例開罰就好?
G哥案後,登山法制上確實有了些改變,此案也凝聚不少登山者的關心與共識。期待這些G
哥身後所遺留的資產,可為我國登山者繼承及共享,並偕眾人之腳步,一同走進登山管理
政策中,那些照不進光線的黑暗角落。
文:洪振豪。執業律師、政大登山隊OB,長期關注台灣登山法令面及司法實務面的發展與
變化。關於台日山難搜救國賠事件、台日登山管理制度檢討、山難搜救使用者付費、登山
嚮導職責等,著有數篇從法律角度論述的文章。
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洪振豪/G哥山難省思:免於不合理受罰,還是只能依賴政府善意?
https://goo.gl/xLvyB1
素有G哥之名的登山好手吳季芸,日前因攀爬南三段意外墜谷待援,最後依然不幸罹難,
長眠於她所深愛的山林中。
筆者不認識G哥,只能從眾多山友口中瞭解G哥事蹟,並想像G哥一個人在山林間活躍的種
種。G哥的體能與心理強度絕對都有一定水準,否則無法一年有超過127天都待在山上生活
。作為一個熱愛山林也關心山林事務的人,G哥的死,筆者無比嘆息。
繼2015年張博崴山難國賠案後,台灣岳界很久沒有這樣得以突破「同溫層」的高矚目案件
了。張博崴案也好、G哥案也好,都因個案本身的特殊性,而受廣大輿論熱議。以G哥案來
說,筆者認為是G哥的人格特質,以及其行事風格,突顯出一種當今社會已少見的價值,
這在作家龍應台的筆下躍然紙面。也因此價值,引起了公眾共鳴,並從各角度探討事件的
意義。
然而,登山法律與政策的討論始終屬於深水區;特別是「搜救費用」的求償問題,一旦冠
上「黑山」、「濫用資源」的大帽,各方勢必短兵相接,砲火四起,而真正重要的課題卻
隱沒在各種「惹議」的斗大標題中,無法得到充分的關注與討論。
消防隊可向G哥家屬求償搜救費嗎?
據報載,「南投縣消防局初估……出勤費用總共逾245萬元,比搜救落跑山友還高出十餘
萬元,但不會向吳季芸的家人追償。」若該報導指的是,南投縣消防局認為他們可向G哥
家屬求償,但其「決定不求償」的話,顯然是對行政法上的行政處分概念有所誤解。
事實上,當搜救人員接觸到G哥時,G哥既已死亡,意謂搜救費用的求償相對人,在求償處
分做成前已不存在,依法是「無法作出處分」的,自然也不可能轉向G哥的家屬,或自G哥
的遺產進行求償。這和假設有成功救到G哥、G哥存活,搜救費用求償的處分送達生效後G
哥才死亡等,是完全不同層次的問題。
此外,若G哥當時有同行伙伴,求償處分又會如何發展?
可以向同行伙伴求償嗎?
去年(2018)2月,於花蓮縣境內發生兩起八通關日治越道的案件——亦即馬沙布山難事
件、土葛崩壁山難事件——可供借鏡。依據上開兩案,可預期若G哥案有「同行伙伴」,
該伙伴可能面臨高額搜救費用的求償。
查南投縣登山自治條例與花蓮縣登山自治條例等均有極類似條款,條例第14條第1項係規
定,「於特殊管制山域從事登山活動遭受登山事故,由本府進行搜救者,本府得以書面命
其負擔」;因此,G哥的隊友可能與花蓮縣兩起山難存活隊員一樣,遭南投縣政府求償搜
救費用。而其求償的法源依據,來自條文中提到的「其」,因如此規定有不明確之處,故
給予地方政府有解釋為包含「同行伙伴」的空間。
然而,這樣的解釋並不正確。參考我國於2016年率先通過施行,算是我國登山自治條例濫
觴的臺中市登山自治條例就搜救費用求償規定之立法理由,「從事登山活動,由本府『進
行搜救而獲救』者,命『獲救人員』支付搜救費用」,可知條文中的「其」係指「因搜救
而獲救之人員」(注意,依此立法理由,得請求搜救費用的情形,限於因搜救而「獲救」
之人員!),明顯不包含「同行伙伴」——「同行伙伴」並沒有「被搜救」的需求,更無
「獲救」情事可言。
據筆者瞭解,在搜救費用求償的個案中,身為地方政府自治條例之上級訴願救濟機關的內
政部,也發函地方政府,要求其重新審酌搜救費用求償處分之合法性、有無自行撤銷處分
之可能性。
該函文主要質疑「登山自治條例的立法目的到底是什麼?」、「搜救費用收取的對象到底
是誰?是被搜救者還是同行伙伴?」換言之,即為向「同行伙伴」求償之合法性有所疑慮
。
是以,筆者認為,內政部清楚搜救費用爭議何在,並明確點出了前述條文的缺陷。因此,
向「同行伙伴」求償搜救費用的各案件,最終經上級機關維持原處分(即求償)的可能性
應該不高。
山搜執行間。 攝影/雪羊
山搜執行間。 攝影/雪羊
搜救費收或不收,依賴政府的「善意」?
假設這次搜救行動成功救到G哥的話,搜救費用是否應求償?
筆者認為不應該。G哥並非莽撞無知的登山客,以G哥的登山素養及事發後努力維生、求救
的種種努力,包含攜帶通訊定位器材、安排留守人並留下詳細的登山計畫書、精確報出事
發地點座標等,已最大幅降低搜救成本的支出,並沒有哪一點稱得上「濫用」。G哥種種
的登山準備,理論上足讓南投縣政府「罰不下手」才是。
只可惜,登山條例似乎將「用到搜救資源」等同於「濫用」,即便政府基於生命權保障,
有提供基本急難救助的義務;即便登山者完全符合相關行政上要求;又即便請求政府救援
時,待援者已儘可能避免搜救資源的無謂投入。但「只要是動用到搜救資源」,地方政府
仍然得以向被搜救人請求支付搜救費用,這也是筆者長期質疑該條文有違憲爭議的原因之
一。
或許南投縣政府會說,條文是規定「本府『得』(ㄉㄜˊ)以書面命其負擔」,因此南投
縣政府也可能「不會」命支付搜救費用。然而就像前述內政部發函地方政府的函文中,也
一併質疑「地方政府到底是用什麼判斷基準在決定『收』與『不收』」一樣,這種標準不
明、只能繫於政府「善意」的條文規範,絕對不利於登山活動的健全發展。
蓋條文本身的不合理已如前述,何時政府會將「選擇收費」的寶劍重重揮下,也沒人說得
準。就像在G哥案後,最新發生在北大武山的山難事件,有與前述條文類似規範的屏東縣
政府,據報載即欲依該縣登山自治條例收取搜救費用。換言之,登山者始終得面臨不合理
的條文規範,並隨時處於被求償搜救費用的不安定狀態。
必須強調的是,「用到搜救資源」絕對不直接等於「濫用」,也不該直接等於「濫用」。
所謂的「濫用」,應當是不當超出「該用、必須用」的範圍外,才會有「濫用」的問題。
山難事件中基本款的搜救資源提供(本文217頁以下),本該屬於政府落實生命權保障、
對於正當戶外休閒,堅定提供「該用、必須用」的部分。這也與我國政府對整體戶外活動
的政策思考有關。
到底政府願意為促進國民體育、戶外活動發展以及強健人民體魄的目的,付出什麼樣的成
本與代價?筆者認為,肯認並包容適度的風險、就政府才有的資源提供無條件但適度的支
援(特別像山難救難直昇機等)、法令制度面上的精簡和便民、適度開放民間參與、官民
協力(如哈崙救援)等,應該是可行也重要的方向。
再說登山活動也不該被特別對待,諸多可能用到搜救資源的戶外活動中,唯獨苛責登山者
並不合理。條例中「用到搜救資源」一律等同「濫用」的思維,絕對是必須打破的迷思。
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如何善用G哥留下的資產?
G哥罹難後,也讓不少山友思考,日後該如何更有效率地統合民間力量、加速救援,避免
再度發生明明僅離G哥不遠,卻因資訊流通上的不即時,而未能及時伸出援手導致憾事再
次發生。
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原民及人文生態。相關會議中,亦提及了我國擁有世界少見高密度的高山地形,「如何讓
台灣特有高山脊樑山脈及原住民生態成為世界級資產,盼望讓世界看見台灣」,似受到主
管機關相當程度的重視。觀光局甚至拍攝了精美的高山之美的影片,引人入勝。
筆者認為,應以此為契機,就我國登山活動管制政策做出通盤檢討與因應。除了已被外國
友人具體垢病的入山入園制度外,如前述不當收取搜救費用、不當介入登山活動的地方自
治條例也有全面檢討與修正之必要。還是,2020年之後,我們依然只能依賴地方政府的「
善意」,相信地方政府一定會微笑歡迎、不對遠來的外國登山客依登山條例開罰就好?
G哥案後,登山法制上確實有了些改變,此案也凝聚不少登山者的關心與共識。期待這些G
哥身後所遺留的資產,可為我國登山者繼承及共享,並偕眾人之腳步,一同走進登山管理
政策中,那些照不進光線的黑暗角落。
文:洪振豪。執業律師、政大登山隊OB,長期關注台灣登山法令面及司法實務面的發展與
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